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谈谈党内监督的含义及实质
发布时间:2006-05-17   来源:   点击    字号:[ ]
    党的十六大以来,党中央颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等,使党内监督成为了党内外普遍关注的热点话题,一时间发表大量有关文章,但其中鲜有专门谈论党内监督含义及其实质的。值得注意的是,即使《中国共产党党内监督条例(试行)》也没有对党内监督的含义做相应的阐释。因此,笔者谈几点看法并认为这是一件有益的事情。

  一、关于党内监督含义的模糊认识

  对党内监督含义的把握,目前有各种各样的看法,其中不乏模糊认识。在概念理解上的偏差通常有三种情况,即概念混淆、概念理解过宽或过窄等。事实上,这些情况在党内监督含义的理解上都不同程度地存在。

  概念混淆,主要是把党的监督与党内监督混淆。应当说,党的监督是大概念,党内监督是小概念,前者包含了后者。从有关论述看,党的监督至少包括三方面:一曰党内监督。如邓小平在《共产党要接受监督》中指出:“对于共产党员来说,党的监督是最直接的。”这里指的就是党内监督。二曰党对行政的监督。1941年邓小平针对党和抗日民主政权的关系时说过,“党要实现对政权指导与监督的作用”。这里说的有行政监督的含义。三曰党际监督。1956年党的八大确定了中共与各民主党派“长期共存、互相监督”的方针。不难理解,互相监督是双向的,包括共产党对民主党派的监督,也包括民主党派对共产党的监督。由此可见,党内监督与党的监督是不同的。前者纯粹是党的自我监督,即使我们党提倡党内监督与党外监督相结合,但监督的对象只能是党自身。党的监督就不一样了,它不仅包括党对自身的监督,而且包括党内外的相互监督。

  概念理解过宽,表现为把什么都往党内监督上扯。如把党内监督与思想教育混为一谈,用教育代替监督。教育是通过增强党员的党性,依靠其内在的政治觉悟、主动制约自己的行为,以激发人主观上的自觉性。而监督对被监督者来说,是依靠外力来制约其行为,不是以个人主观愿望来进行的,具有客观上的强制性。一个是自律,一个是他律,切不可混为一谈。还有就是把党内监督与党内日常工作制度混为一谈。建立健全党内的日常工作制度,防范问题的发生,是加强党内监督的基础。如果党内日常管理工作制度松散,或者有关制度在执行中流于形式,必然会出现各种违纪违法现象,也难以实施有效的监督。尽管如此,我们却不能说建立健全这些制度都是党内监督。同样,党内选举具有很强的监督作用,但也不能说正常的换届选举就是党内监督,只有进入罢免或撤换程序时才属于真正意义上的监督。

  对党内监督理解过宽固然不对,但理解过窄也不可取,其典型的观点有党内监督就是权力监督、就是党纪监督等。就党纪监督来说,1987年7月29日,中纪委发布了《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定(试行)》,使用了纪律监督的概念,但也不能把党纪监督与党内监督画等号。党内监督与党纪监督是从属关系,即党内监督包括党纪监督。党纪监督的特点是强制性,表现为“必为性”与“必止性”。前者表现为党纪监督的主体必须对违法行为进行监督,否则就是失职;后者表现为监督对象必须接受监督,否则就错上加错。正确认识纪律监督的含义具有重要的意义,不要一提党内监督,就以为是查处案子,处分党员。党纪监督不过是党内监督的一种形式,党内还有如舆论监督等其他形式。那种认为党内监督就必须是居高临下、监督者一定要凌驾于被监督者之上的观点,是把监督中的一种含义绝对化的结果。

  二、关于监督及党内监督的含义

  如何理解党内监督的含义呢?在我国,人们通常根据监督的依据,行使监督的主体、 监督的手段等不同把监督分为不同类型。依据法律的监督称为法律监督,依据党纪的监督称为党内监督;又根据主体不同把人大的监督称为权力监督,政府的监督称为行政监督,媒体的监督称为舆论监督,人民群众和政协的监督称为民主监督。目前我国已建立起包括党际监督、人大监督、司法监督、行政监督、舆论监督、政协和人民群众的民主监督等多层次、全方位的监督体系。

  在我国“监督”还是一个广泛使用的术语,但其含义并不完全一致。例如,党的十五大报告中提出,要“把党内监督、法律监督、群众监督结合起来”。这里讲的就是三种不同类型和含义的监督。又如,党的十六大报告在第五部分中,“监督”一词就出现了17次。其中“互相监督”、“民主监督”、“组织监督”就是不同层面的监督,且监督者与被监督者的关系及其含义也是不同的。值得注意的是即便同一个概念也有不同的含义,如“民主监督”。在十六大报告中使用这个概念至少有三层含义:一是提出“加强组织监督和民主监督”,其含义是相对组织监督而言的党员监督,即以党员享有宪法和党章赋予的权利为基础的监督;二是提出要“保证人民政协发挥政治协商、民主监督和参政议政的作用”,这里就包括党际监督;三是提出“健全基层自治组织和民主管理制度”,“对干部实行民主监督”,这里就有扩大基层民主建设的意思。
 
此外,如果从主体关系的视角看,还可以看到监督的不同用法:一是上级对下级的监督;二是平等主体之间的监督;三是下级对上级的监督;四是外部与内部间的监督。应当说,监督的主体不同,其含义也就有所不同:上级对下级的监督是为了行使管理权,故具有管理的功能与含义,特点是权力对权力的监督;平等主体之间的监督是为了相互制约,因而具有制衡的功能与含义,其中包括以权力制约权力,也包括以权利制约权力;下级对上级的监督则是为了提请上级注意其行为,具有提示的功能与含义,这种监督具有参与管理的功能,特点是以权利制约权力。至于内外间监督则另当别论,但无非是把来自党外的监督转化为党内的监督。

  经过上述分析,这里试图把党内监督的含义概括为:党内监督是指党内各主体(包括全体党员和各级组织)之间,依照党章和党内法规相互监察、相互督促的活动,这种活动的实质是以党内民主为基础,以党的各级领导机关、领导干部为重点对象,以制约和保障权力的行使为核心,其目的是让党内生活按照既定的制度规范运行。

  三、关于党内监督的实质

  为说明党内监督的含义,还必须进一步探讨党内监督的实质。据有关材料,在党内监督的实质上代表性的观点有三种:

  一是“权力监督论”。如认为党内监督“实质是一种权力监督,它监督的是权力”;“监督的本质是以权力制约权力”等。这种看法较为流行,但值得商榷,因为监督者与被监督者有多重关系,而权力关系只是其中的一种,如还有权利关系等。同时,即便是权力关系也表现为两方面:不仅要监督权力运行,而且要保障权力行使。为此,可从两个方面加以思考。先从党内监督的客体看:党内不仅存在着滥用权力,而且存在着滥用权利。根据党章等规定,党员有要求党组织罢免或撤换不称职的党员领导干部的权利,但享受这项权利时不得夸大歪曲事实,更不能捏造事实、诬告陷害,否则就是滥用权利。显然,纠正这类行为也属于党内监督的范畴。再从党内监督的主体看:如果说党内监督就是“以权力监督制约权力”的话,则问题更大。如果那样的话,党内监督的主体就只能是权力的行使者,即领导机关或领导干部,那就会把广大党员排除在监督的主体之外,这显然不符合民主的精神。实际上,党员运用民主权利进行控告、申诉,提出批评建议等就不是以权力监督权力。

  二是“人民利益论”。认为“党内监督的实质就是党从人民的利益出发,按照从严治党的要求进行自我约束和自我完善”。笔者认为,这是从政治层面谈党内监督实质的,以此作为党内监督的实质要有特定的前提,即要从党内监督与党外监督结合的角度看问题。党之所以提倡把党内监督与党外监督结合起来,其目的就是要维护人民的利益,按照从严治党的要求进行自我约束和自我完善。如果从技术层面说这就是党内监督的实质,则显得有些不足。有些党内监督纯粹是由党内事务引发,同时,自我约束和自我完善也是一个极为宽泛的概念,可以说开展任何一种党的建设,都是按照从严治党的要求进行的自我约束、自我完善。显然,这种说法并不能说明党内监督的特有性质。

  三是“民主问题论”。如“监督问题实质上是一个民主问题”,“党内民主和人民民主是党的监督思想的实质”等。在上述观点中,笔者倾向于党内监督的实质是民主这个观点。首先,本质是决定事物性质的根本属性。那么,什么是党内监督所固有的,决定其性质、面貌和发展的这种属性呢?实际上,有民主监督,也有专制监督,这是两种性质根本不同的监督,而共产党的党内监督显然是前者而决不是后者。其次,本质不是表面的现象而是内在的。可以说滥用权力只是其表面现象,实质上侵害的客体是党内民主。正因为如此,《中国共产党党内监督条例(试行)》高度重视发展党内民主,将其作为开展党内监督的主线。再次,从党内民主与党内监督的关系看。党内民主是手段和目的统一,而党内监督只是手段,其目的在于维护党内民主。邓小平在党的八大上说过:“无论党内的监督和党外的监督,其关键都在于发展党和国家的民主生活。”应当说,这句话点明了党内监督的实质——民主。

  此外,还有人认为党内监督的实质是“防错纠偏”。党内监督确有这种功能,但功能是一回事,实质是另一回事。实践是检验真理的唯一标准,就是说是与非或对与错的问题只能由实践来检验,而党内监督不过是按照党内规矩办事而已,至于其中包括党的路线、方针、政策在内的正确与否那是另一个层面的问题了。